“一带一路”是“债务陷阱外交”？英权威智库驳斥

  英国皇家国际问题研究所（The Royal Institute of International Affairs）建立于1920年，是世界最著名的国际问题研究中心之一。因其坐落于伦敦查塔姆大厦内，也被称为“查塔姆研究所”（Chatham House）。作为一个独立的研究组织，它既不从属于政府部门，也不接受政府的拨款。

  编者按

  近日，英国皇家国际问题研究所发表题为《破除“债务陷阱外交”迷思——沿线国家如何影响中国“一带一路”倡议》的长篇报告，其结论是：有关“一带一路”是“债务陷阱外交”的说法有误，相关项目遵循的是经济学逻辑，而非地缘政治。以下对该研究报告的主要内容进行摘编。

  于2013年提出的“一带一路”倡议，被广泛认为是一项地缘政治战略，目的是在欧亚大陆甚至整个世界建立以中国为中心的新秩序。这种典型看法认为，“一带一路”是“中国一项深思熟虑的大战略”，旨在“重夺在亚洲的地缘政治主导权，挑战美国主导权及建立一个以中国为中心的秩序”。

  中国抗议说，这类看法歪曲了中方善意的政策。但在西方决策层——尤其是美国，前述观点仍然不胫而走。事实上，中国常被说成在推行“债务陷阱外交”：诱使贫穷的发展中国家同意提供不可持续的贷款来进行基础设施建设，而当这些国家遇到财政困难时，北京就可以攫取资产，从而扩大战略或军事影响力。该说法源于2017年新德里一家智库有关斯里兰卡汉班托塔港的评论，后被媒体和全世界的高级政策精英一再重复。

  此类观点是错误的，原因如下：

  首先，“一带一路”主要是经济项目；其次，中国的发展融资体系过于分散，缺乏协调，无法追求具体的战略目标；再次，中国的发展融资在很大程度上是由接受国推动的，中国不能也没有单方面决定以“一带一路”的名义进行哪些建设。发展中国家政府及相关的政治和经济利益决定了其国内“一带一路”项目的性质。“一带一路”绝非按照中国的战略蓝图展开，而是通过不同的双边互动、零敲碎打地建立起来的。

“一带一路”主要是经济项目，中国不能也没有单方面决定以“一带一路”的名义进行哪些建设。图为老挝南欧江六级电站。（来源：新华网）

“一带一路”的经济驱动力

  解释“一带一路”时，强调地缘政治战略的说法之所以流行，是因为将该项目视为西方力量衰落和“中国崛起”这一更大叙事的一部分，要比研究更复杂的经济驱动因素来得容易。中国政府启动“一带一路”的主要目的是通过释放海外对中国工业、建筑项目和贷款的需求，帮助解决国内的系统性问题。

“一带一路”基于经济，这体现在管理上。获批的项目遵循经济学逻辑，而非地缘政治。相关的对外投资甚至与“一带一路”政策文件中概述的六条“走廊”不相一致，而是高度集中在东亚和发达经济体，且非“一带一路”项目投资的增速更高。

“一带一路”的治理

  那些坚持从地缘战略角度看待“一带一路”的人，可能会承认上述经济动机，但他们仍然称中国在利用“经济治国术”来追求战略目标。然而，如果将“战略”理解为确定具体的目标，并有一套如何实现目标的策略，有对具体行为者的明确指导及充分的资源投入，那么“一带一路”显然不符合这些条件。

  中国的发展融资体系一直是由接受国驱动的，项目通过外国政府的请求而正式启动。中国政府经常强调这一点，以区别于传统捐助方所提供的发展援助。相应地，我们必须考虑接受方在影响“一带一路”方面的作用，而这一点在“债务陷阱外交”论中被忽视了，或者被悄悄地否定了。

  即便中国有一个全球互联互通的“大计划”，明确列出了它为推进其地缘政治大战略而希望建设的所有项目，它也无法强迫其他国家在本国接受有关项目。只有接受国表示同意，中国国有企业才能在该国承接项目，保障运营，提供贷款。自然，接受国只会支持那些符合本国需求和利益的项目。中国明确承认这一点，并强调“一带一路”应通过双边对话来推进，以便将中国的商业利益“融入”接受国的“发展战略”。单从这一点看，“一带一路”就根本不可能按照中国的单边战略展开。

  其他国家政府参与共建“一带一路”，可能是出于需求、贪婪或两者皆有。发展中国家迫切需要发展基础设施，以促进经济发展和提高生活水平。世界银行估计，到2040年，全球需要97万亿美元的基础设施投资，预计缺口为18万亿美元。因此，“一带一路”倡议呼应的是一种真正的需求，而西方和多边发展机构几十年来忽视了这种需求。

  需求、贪婪以及相关的政治斗争，往往压倒合理的规划，产生了经济可行性可疑的项目，从而造成严重的政治、社会和环境负面影响。许多发展中国家评估项目可行性的能力有限，官僚机构的细密程序往往不敌强大的利益集团。

  2017年12月，中国和斯里兰卡正式启动汉班托塔港合作运营。汉班托塔港的兴旺带动了当地经济发展，创造了就业机会。（来源：新华网）

  斯里兰卡和“一带一路”

“债务陷阱外交”论直接源于斯里兰卡的经历。常见的说法称，中国借钱给斯里兰卡，在其南部海岸的汉班托塔建一个大型港口，中国知道斯方会遭遇债务困境，这让中国得以用债务减免来换取该港口的控制权。印度评论家经常说，中国利用“一带一路”企图实现其在南亚的“战略野心”。类似说法在媒体、智库和学术文献中层出不穷。

  这种常见说法存在许多误解。

  首先，汉班托塔港项目不是中方提出的，而是由斯里兰卡前总统（现总理）马欣达·拉贾帕克萨的政府提出，并与追求利润的中国国企合作。其次，这是一个商业性而非地缘战略行为，但由于斯里兰卡方面的治理问题，造成巨大的产能过剩。再次，斯里兰卡的债务困境与中国贷款无关，而是源于西方主导的资本市场上的过度借贷和斯里兰卡经济内部的结构性问题。第四，不存在债务换资产问题，而是中国一家企业出于商业考虑，经过艰苦谈判，以11亿美元的价格租下了港口，斯里兰卡用这笔钱偿还了其他债务，增加了外汇储备。最后，中国海军舰艇不能使用该港口，它将是斯里兰卡本国南部海军司令部的新基地。

  东海岸铁路设计全长640公里，建成后将带动马来西亚东海岸地区经济发展并极大改善沿线地区互联互通。（来源：新华网）

  马来西亚和“一带一路”

  马来西亚的马来民族统一机构（巫统）是该国1957年至2018年的主要执政党，它积极欢迎“一带一路”。与斯里兰卡一样，一些分析人士将中马这种双边合作称为“债务陷阱外交”：中国被广泛认为在马六甲海峡寻求军事和战略影响力，中国约80%的石油进口要通过马六甲海峡，所以希望通过铁路“陆桥”完全绕过海峡。与汉班托塔港一样，有媒体称中国资助的港口项目与中国的“珍珠链”战略有关。

  然而，就像在斯里兰卡一样，“债务陷阱”等说法是有问题的。鲜有证据表明中国对有关项目进行战略指导和协调；这些合作倡议显然主要由马来西亚的商业、经济和政治需求驱动。国际货币基金组织在2017年底判断马来西亚的公共债务“可控”，并预测到2022年，其公共债务相对于GDP将稳步下降。（2018年政局“洗牌”后）马来西亚所谓的“挡回”也相当温和，只有4个“一带一路”项目被暂停，其他项目则继续进行，甚至有暂停后又恢复的。

  结论和政策建议

  本文表明：

  事实上，“一带一路”倡议的动机主要是经济因素。中国的国际发展融资体系分散、协调不佳，且无协调一致的地缘政治目标考虑。接受国（如斯里兰卡和马来西亚）并不是无助的受害者，它们在中国的发展融资体系中主动影响结果。中国的决策者试图改善治理，加强与伙伴国非政府组织的关系。但他们必须走得更远。这需要有一个连贯、各方协调的决策过程，有足够的风险评估能力做支撑，并根据严格、明确和可执行的规则而非模糊的指导方针来运作。

  由于中国的发展融资由接受国主导，因此这些政府必须承担更大责任，确保项目可行和财务上可持续。由于中国的监管仍然依赖于东道国的治理，接受方必须加强国内法规、检查和执法能力，以确保相关项目不会造成社会和环境危害。

  其他国家的决策者不应把“一带一路”作为地缘政治战略来对待。这会被北京视为西方敌意挥之不去的证据，将助长冲突的螺旋式上升，从而增加大国对抗的风险。这也会疏远那些渴望发展基础设施却没有得到西方援助的发展中国家。