对食用农产品市场销售质量安全监管的几点期待

       2018年10月26日《农产品质量安全法》修正，将第五十二条中“工商行政管理部门”修改为“市场监督管理部门”。此前，在2006至2018年长达12年的期间内，原食药总局在农产品质量安全管理环节一直没有得到《农产品质量安全法》的赋权。
       2018年12月29日修正的《食品安全法》原文沿用了2015版“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”
       2018年10月26日《农产品质量安全法》修正通过之时，国家市场监管总局“三局合一”的层面已经完成。
       市场监管总局2018年1月公布《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》列入2019年度立法计划，于2019年10月公开征求意见，2019年12月9日公布了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（修订征求意见稿）》征求意见结果反馈。
        一、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（修订征求意见稿）》征求意见结果反馈情况
       市场监管总局2019年12月9日公布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（修订征求意见稿）》征求意见结果反馈内容摘录如下：
      1、适用范围方面（共计30条意见）
      主要代表意见如下：
   （1）建议法律依据增加《农产品质量安全法》《消费者权益保护法》，建议增加公平交易、市场供应品种、农贸市场布局规划、抽样检验具体要求等内容。
意见反馈：
     （1）本办法是依据《食品安全法》第2条“食用农产品的市场销售应当遵守本法的规定”制定的，主要针对市场销售环节的食用农产品质量安全监督管理，上位法律依据为《食品安全法》；有关公平交易、市场供应品种、农贸市场布局规划、抽样检验细化要求等内容属于其他法律法规或部门规章的适用范围，不宜在本办法规定。
      2、法律责任方面（共计22条意见）
      主要代表意见如下：
    （1）建议进一步明确部分法律责任适用《食品安全法》还是本办法。
    （2）建议部分法律责任适用《农产品质量安全法》。
      意见反馈：已按照（1）提出的建议补充明确办法中对应的法律责任条款；不采纳（2），根据《食品安全法》第2条，食用农产品的市场销售适用该法的规定，因此本办法的上位法律为《食品安全法》，不适用《农产品质量安全法》。”
       二、如何准确理解《食品安全法》“食用农产品的市场销售，应当遵守本法的规定。
       现实既已如此，某些话如鲠在喉，不得不说。
       个人认为：2015版《食品安全法》比2009版增加了“食用农产品的市场销售，应当遵守本法的规定。”，同时，在第十五条、第二十条、第二十八条、第三十五条、第四十九、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第八十八条、第一百二十六条、第一百三十条等条款增加了食用农产品监督的内容，其中《食品安全法》第十五条（有偿采样）、第二十条（监测信息通报）、第二十八条（安全标准制定）、第三十五条（不须经营许可）、第四十九（农业投入品）、第六十四条（快检报告）、第六十五条（进货查验）、第六十六条（相关产品标准）、第八十八条（复检规则）、第一百二十六条（对违反第65条的参照处罚）、第一百三十条（对违反第64条的参照处罚）等关于食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品领域的规定，这就是《食品安全法》第二条第二款“市场销售”所应当概括的全部内容。
       如果对“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》”的明确规定做忽略和限制性的解释，而对“食用农产品的市场销售，应当遵守本法的规定。”的但书内容做扩充性理解，把“食品农产品的市场销售”当作“食用农产品的质量安全管理”进行混同和解释，强行以《食品安全法》为依据，实施《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（修订征求意见稿）》进行“食用农产品的质量安全管理”，会在事实上造成以部门规章排除和废止《农产品质量安全法》的法律适用的尴尬局面，显然这是违反《中华人民共和国立法法》的。
       三、期盼出台一部既遵守《食品安全法》又不违反《农产品质量安全法》的食用农产品安全质量管理规章
     《农产品质量安全法》为全国人大常委会通过的法律，法律层位与《食品安全法》平等，在《食品安全法》第二条第二款既有“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定”之明确规定的大前提下，且《农产品质量安全法》第五十条第二款、第三款对农产品销售企业销售的农产品、农产品批发市场环节销售环节的农产品质量安全管理已有明确规定，并且2018年修正的《农产品质量安全法》明确规定“第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚，由市场监督管理部门决定”的情况下，我们当然可以依据《农产品质量安全法》对农产品销售企业销售的农产品、农产品批发市场环节的农产品质量安全进行管理。
       目前，法和规的矛盾，事实上已经造成了法律适用的对立和冲突，以及执法人员法律适用观的撕裂。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（修订征求意见稿）》虽称以《食品安全法》为据，但明显沿习了“三局合一”之前用食品安全法进行（食用）农产品质量安全管理的作法，延用《食品安全法》适用（食用）农产品质量安全管理的套路，沿用混同概念的做法，否定了《农产品质量安全法》的上位法的法律层次和特别法的法律地位，进而造成依据《食品安全法》或者适用《食用食用农产品市场销售监督管理办法》对不合格食用农产品销售者，比适用《农产品质量安全法》的不合格农产品生产者承担的行政法律责任更重(即使比照《中华人民共和国农产品质量安全法修订草案（征求意见稿）》中最新的相关条款规定也是如此)，出现食用农产品销售者比农产品生产者所承受的处罚额度要高得多的情况。
       尽管国家市场监督管理总局食品经营司已于2019年12月9日在官网公布和反馈《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（修订征求意见稿）》征求意见结果对相关适用范围和法律责任的建议未有采纳，但时至成文之际，因《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》尚未正式公布，尚有一线余地，故在本文最后，还是再次尝试并强烈建议：
       国家市场监管总局应以此次《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》修订为契机，准确把握《农产品质量安全法》和《食品安全法》有关食用农产品质量安全管理的规定，确保在遵守《食品安全法》而不违反《农产品质量安全法》且不会造成法条冲突和矛盾的情况下，切实以《中华人民共和国立法法》为依据，依法修规，真正为食用农产品质量安全管理提供明确统一、权威专业的制度保障。（作者系山东省枣庄市峄城区 王继锋）